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• 本文标题：关于环境民事公益诉讼原告资格的研究——公民的原告资格.docx
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• 内容摘要：摘要近年来，伴随着经济发展的不断进步，我国生态保护形势异常严峻，这也为作为利益冲突协调手段的法律制度提出更高的要求。公益诉讼制度作为一个极具创造性的制度，与以往私益诉讼维护私主体利益相区别，主要是为了保护公共利益而存在，不断解决新的社会需求。原告是诉讼程序的发起者，因此，由哪些主体行使起诉的权利是构建环境公益诉讼制度的核心问题。自《民事诉讼法》修订以来，在法律层面上正式确立了环境民事公益诉讼制度，并规定了三类适格原告，分别是：法律规定的机关、有关组织、检察院。通过考察实践中司法实务可以发现，该制度的建立涉及四方主体，环境公益诉讼存在着第四类潜在的原告——公民，每一方都有其局限性，四方主体之间的相互协作才能更好实现该制度的建制目的。但我国的立法否认了公民的原告资格，存在一定的不合理性。观察域外法律规定不难发现，逐步放宽对于原告资格的限制是国际发展趋势。公益诉讼制度较为完善的国家都或多或少地赋予了公民提起公益诉讼的原告资格，并且公民也发挥了重要作用。因此，本文在结合我国的司法实践以及域外法律规定的基础上，提出应赋予公民环境民事公益诉讼原告资格的观点，并通过以下几方面加以论证：赋予公民原告资格的合理依据、公民提起环境民事公益诉讼的域外经验、赋予公民环境民事公益诉讼原告资格的现实困境及解决措施。关键词：环境民事公益诉讼，原告资格，公民AbstractInrecentyeawiththecontinuousprogressofeconomicdevelopmentChinasecologicalprotectioituationisextremelyseverewhichalsoputsforwardhigherrequirementsforthelegalsystemasameaofcoordinatingconflictsofinterest。Asahighlycreativesystempublicinterestlitigatioystemisdifferentfromthepreviousprivateinterestlitigationtosafeguardtheinterestsofprivatesubjects。Itmainlyexiststoprotectpublicinterestsandcotantlysolvenewsocialneeds。TheplaintiffistheinitiatorofthelitigationprocessthereforewhichsubjecttoexercisetherighttoSueisthecoreproblemofcotructingtheenvironmentalpublicinterestlitigatioystem。Sincetherevisionofthecivilprocedurelawtheenvironmentalcivilpublicinterestlitigatioystemhasbeenformallyestablishedatthelegallevelandthreetypesofqualifiedplaintiffshavebeenprescribednamely:orgaprescribedbylawrelevantorganizatioandprocuratorates。Throughtheinvestigationofjudicialpracticewecanfindthattheestablishmentofthesysteminvolvesfourpartiesandthereisafourthpotentialplaintiffcitizeninenvironmentalpublicinterestlitigation。Eachpartyhasitsownlimitatiosothemutualcooperationamongthefourpartiescanbetterrealizethepurposeofthesystem。Butourcountryslegislationdeniedthecitizeplaintiffqualificationhascertainunreasonable。Itisnotdifficulttoobservetheoveeaslawsandregulatioandfindthatthegradualrelaxationoftherestrictioonthequalificationoftheplaintiffisaninteationaldevelopmenttrend。Countrieswithrelativelyperfectsystemsofpublicinterestlitigationhavemoreorlessgrantedcitizetheplaintiffqualificationtobringpublicinterestlitigationandcitizehavealsoplayedanimportantrole。ThereforeinthispaperincombinationwiththejudicialpracticeofChinaandoutsideonthebasisoflawtogivecitizethecivilenvironmentalpublicinterestlitigationplaintiffqualificatiopointofviewanddemotratedbymeaofthefollowingaspects:togivecitizetheplaintiffqualificationofreasonablebasisoutsideofthecitizetoinitiatecivilenvironmentalpublicinterestlitigationexperiencecivilenvironmentalpublicinterestlitigationplaintiffqualificationtogivecitizethepracticaldifficultiesandsolutio。KeyWords：EnvironmentalcivilpublicinterestlitigationTheplaintiffqualificatiocitize目录摘要IAbstractIII1绪论11。1课题背景11。2研究意义12赋予公民原告资格的合理依据32。1法理依据32。1。1诉权理论的发展32。1。2关于环境权理论的探究42。1。3其他理论依据52。2现实依据52。2。1环境问题具有侵蚀性且不可逆转52。2。2与其他适格原告形成互补62。2。3公民环保意识不断增强83域外做法103。1美国103。2印度103。3其他相关规定114现实困境及解决措施124。1公民环保意识仍需加强124。2公民诉讼能力不足124。3积极应对滥诉风险135结语15参考文献17附录A外文文献原文19THEPUBLICTRUSTDOCTRINEINNATURALRESOURCE19LAW:EFFECTIVEJUDICIALINTERVENTION19附录B外文文献译文32致谢43绪论课题背景随着经济发展的不断进步，中国生态保护形势越发严峻。生态环境损害问题的有效解决不但需要依赖环境科学技术的进步，也需要依赖相关法律制度的完善，生态环境的严重损害对生态环境保护立法也必然产生了新的要求。严峻的经济社会环境现实已经说明当前我国的环境法律在承担协调国家经济社会利益和保护生态环境利益的重大使命上依然任重而道远。在研究我国目前现有的民事法律制度体系中环境公益诉讼制度在我国环境公益保护的发展进程中一直发挥着至关重要的作用这也对目前作为我国环境公益诉讼重要组成部分的环境民事诉讼公益诉讼制度建设提出了更高的技术要求。公益诉讼案件以维护保障社会公共利益为主要目的相较于以往各类私益诉讼案件，公益诉讼案件的原告与其提起的诉讼并不一定具有直接性的利害关系因此有哪些诉讼主体具有提起诉讼的原告资格后是当前构建我国环境公益诉讼制度的一个核心难点问题。我国现有的法律规定中，已有三类适格原告可以提起环境民事公益诉讼。然而面对大量的司法实践，这三类适格原告的存在的弊端越发明显，为了使环境公益诉讼制度的目的得到更好的实现，制定出更加契合社会发展现实的公益诉讼主体制度，我认为应该进一步放宽对于主体资格的限制，赋予公民民事环境公益诉讼的原告资格。公民有其自身的优势，不仅仅是由于环境公益与公民的天然相关性，也可以更好实现“预防原则”，从国外的司法实践中也有大量赋予公民主体资格的做法并取得了很好的成效。我国的环境立法较为滞后，尽管公民会存在滥诉等风险，但通过制定相关机制可以一定程度上避免问题的发生，赋予公民原告资格具有合理性，多元化的主体格局更有利于我国环境民事公益诉讼主体资格制度的完善，更好地保护环境公益。研究意义生态环境与我们每个人息息相关，随着经济社会的不断发展，公民更能理性表达自身的诉求，然而现有法律并没有赋予公民提起环境民事公益诉讼的资格使制度失去了最广泛的原告主体，这不利于调动公民保护环境的积极性，公民的合理诉求得不到实现，也不利于社会稳定以及我国的民主法治进程。赋予公民提起环境民事公益诉讼资格可以让公民不仅可以更好地监督行政机关履行职责，尽早发现身边的环境问题，维护良好的生态环境，同时又能防患于未然，预防一定数量的环境污染。公民与法律规定的机关及有关组织、检察院相互配合，可以弥补现有原告的不足，形成良性的原告格局，更能充分地保护环境，符合制度构建的目的。用公益诉讼解决环境问题已经成为一种全球趋势。因此，结合现有法律规定，通过理论和实践的研究探讨赋予公民环境民事公益诉讼原告资格的正当理由极具现实意义。除此之外，赋予公民环境民事公益诉讼原告主体资格也有利于我国环境公益诉讼制度本身更好地适应社会发展的需要。通过研究发现域外很多国家和地区或多或少地赋予了公民原告资格，为公民保护环境公共利益打开了诉讼的大门。我们可以学习外国法律的相关规定，取长补短，结合我国实际情况，将公民纳入原告范围不但符合当今世界立法的趋势，而且有利于完善我国的环境公益诉讼制度，不断打破传统原告适格理论的束缚。虽然将公民纳入原告范围存在一定的现实困境，但是通过配以相关制度是可以有效解决的。因此赋予公民原告资格对于建立同经济社会发展相契合的环境公益诉讼原告主体制度极具理论意义。综上所述，不能因为存在滥诉等现实问题，就彻底否认公民的原告资格，赋予公民原告资格具有合理性和必要性，立法应该面对问题并解决问题，符合当今世界发展趋势，而不应该本末倒置。要将公民纳入公益诉讼原告范围之内并借鉴域外先进制度的做法，结合我国的国情，形成公民、法律规定的机关和有关组织、检察院四方主体协同配合，良性发展的诉讼格具，具有重要的理论意义和现实意义。赋予公民原告资格的合理依据一直以来，我国立法对于环境民事公益诉讼原告资格的规定采取较为谨慎的态度，考虑到公民会存在滥诉、浪费司法资源等问题而将公民排除在适格原告之外。然而，逐步放宽对于环境民事公益诉讼原告资格的限制不仅符合立法发展趋势且有利于更好实现公益诉讼的目的，制度的有效运行更离不开四方主体的配合协作。以下将从法理依据和现实依据两方面进行阐述公民原告资格的合理性。法理依据诉权理论的发展诉权是指当事者依法向法院提起诉讼用于保障自身的合法权益得到司法救济的权力[1]。根据我国《民事诉讼法》第119条的规定可知，传统诉权理论根据“直接利害关系”原则来判断原告是否适格。传统诉权是针对私益诉讼而言的，目的是为了防止诉权滥用、浪费司法资源而对原告资格加以限制，从而要求原告与诉讼标的具有实体法上的直接利害关系，同时，由于私益诉讼也一定会有相应的直接利害关系人存在，起初弊端并不明显。随着现代诉讼的不断发展，传统诉权理论得到冲击，通过实体法来判断原告适格的做法已无法满足现实需求。主要体现在传统法律对于公共利益保护缺位，产生了如环境污染，国有资产流失等问题，新型问题实体法上无法可依，根据实体法判断是否具有程序法上的诉权更是无稽之谈。其次，对于环境公益而言，如果只涉及公益损害，公民个人未受到直接损害，按照传统理论岂不是无从救济？例如海洋石油泄露事件，造成大量海洋生物死亡，但是没有公民遭受损害，如果相关机关不作为，公民也无法起诉，生态环境便无法得到保护[2]。况且大多数环境污染不会直接对公民的合法权益造成损害，而是由于环境污染具有广泛性、长期性、潜伏性的特点违法行为通过环境这一媒介进而最终作用到生活在此环境中的居民身上[3]，也就意味着按照“直接利害关系”原则，相关行为并非直接导致公民利益受损，公民无法成为适格原告，环境公益无法也得到及时救济。近年来，针对以上问题，程序当事人的概念诞生。程序当事人是指那些有权以自己的名义提起诉讼，向人民法院寻求救济，而不论与主张的利益是否相关的人[4]。我认为判断诉讼上的当事人是否适格，不能单单从实体法上是否存在直接利害关系去进行判定，而应该从程序法上进行判定其是否拥有程序诉权。实际上我国《民事诉讼法》第55条中的规定便是对于传统诉权理论的突破，为了保护公共利益而在程序法上确定了代言人，享有程序法上的诉权，成为程序当事人。关于环境权理论的探究环境公益诉讼诉权作为一种救济性权利，其原权通常被认为是环境权。但是学界对于环境权的概念存在两种截然相反的态度，其中环境权肯定说占据了绝对优势。即便如此，环境权肯定说的内部也存在大量分歧，其中具有代表性的是蔡守秋的法律权利说、李艳芳等人的物权说以及陈泉生的人权说等等。由此可见，环境权理论并不完善，并且我国法律尚未认可环境权的存在[5]。多年来理论界对于环境权的探讨未曾平息，然而我们也可以发现，在公益诉讼制度领先的美国，环境法中并没有明确的“环境权”的概念，但这并不影响美国对于环境公益的保护。因此，把环境权作为原权难免会有牵强附会的嫌疑。我国的环境公益诉讼制度也是在实体法并未规定环境权的情况下建立起来的，其产生的基础并非环境权，而是一种公共信托。公共信托理论确立的基础是为了公众自由和不受阻碍地适用，而将某些共通财产交由政府托管。生态环境公共信托便是其中最具代表性的一种公益信托。该理论源于古罗马，在英美得到发展，美国的以Aoldv。Mundy案和Martinv。Waddell案为代表的大量案件均应用了公共信托理论做出判决，判决的核心要点是公民有权针对负有保护公益职责的政府部门提起诉讼。虽然公共信托理论迄今为止只适用于相当有限的几个问题中，但其理论思想却可以帮助我们解决公益诉讼原权的问题，这些全民享有的共同利益有权获得法律保护。著名学者JosephL。Sax对于该理论予以发展和引申，在自然资源法领域中的影响也得到了进一步扩大。他认为环境是人类的共有财产，公民为了便于管理共有财产而将其委托给政府，从而建立起与政府之间的信托关系[6]。此后起草的《萨克斯法案》也对美国十余个州产生了重要影响，相继出台了公民诉讼条款。我国《信托法》第6章第60条第（六）项和第61条，可以视为我国环境公益诉讼制度的基础。根据该理论，国家作为受托人有义务保护受托财产免于侵害，国家又基于法定信托，将自己的诉权授予给了特定机关、有关组织和检察院。根据信托关系的原理，在受托人怠于履职而使受益人权利受损的情况下，受益人便可起诉来寻求救济[7]。新《环境保护法》第6条的规定便体现了环境公共信托的思想。对于环境信托而言，委托人和受益人都是公民，公民理应享有原告资格来救济自己的权利。由此可见，不论实体法上的环境权是否做出规定，公民基于公共信托都应当享有环境民事公益诉讼原告的资格。其他理论依据除了诉权理论的发展和公共信托理论之外，我国《宪法》第2条也为公民享有民事环境公益诉讼原告资格提供了合理依据。既然公民可以通过各种途径管理国家事务，那么公民对于环境事务的管理理应包括司法途径[8]。现实依据公民提起环境民事公益诉讼不仅仅有理论上的依据，环境日趋恶化以及公众维权意识不断提高也为公民提起公益诉讼提供了现实土壤。环境问题具有侵蚀性且不可逆转环境问题与其他问题的不同在于其具有侵蚀性，往往通过一个逐渐积累的过程才能体现危害。实践中，行政机关只有在污染或破坏达到一定程度才会加以干预，事实上为时已晚，想将环境恢复到未被污染或破坏的状态不但要花费高昂的成本，有时甚至无法弥补。例如四川沱江污染事件，水质严重恶化不但给渔户带来经济损失还影响了居民的用水，而污染的治理要花费5年之久，居民用水要从其他地方调集。因此，对于环境问题，我们要未雨绸缪、防微杜渐，对环境采取预防性保护，等到污染了再去治理，不是明智的选择。总结以往的教训，应当建立具有预防性质的公益诉讼制度。所有的主体中，公民是最广泛的监督主体，无时无刻不体会到污染的存在，况且，环境污染和破坏也会给公民带来损害，公民是有保护环境的积极性的，公民对于环境污染的体会也是最深刻的。“春江水暖鸭先知”，授予公民原告主体资格是现实的需要，有利于尽早发现环境问题尽早采取措施解决问题，将污染遏制在萌芽状态[9]。与其他适格原告形成互补本文主张赋予公民原告资格的一个重要原因是公民可以弥补现有主体的不足，更好地发挥公益诉讼制度的作用。第一类原告是有关组织，依据社会自治优先的原则，有关组织被认为是提起公益诉讼的最佳原告。社团作为组织化的公民，可以规模化地行使监督者的职责，更好地维护公民合法权益。且环保组织具有接下来对现有三类适格原告的现状逐一进行说明。有关组织较强专业性和中立性，也具备一定的财力决定了其作为原告的合理性。相比于《民事诉讼法》而言，《环境保护法》对于环保组织的条件做出了进一步规定，虽然使有关组织的范围得到进一步明确，但是设置的门槛依然过高，一定程度上制约了制度作用的发挥。从中华环保联合会和自然资源保护协会的调研结果来看，经费原因仍是制约环保组织提起诉讼的主要原因。只有4%的环保组织认为可以承担公益诉讼高昂的成本，而41%的环保组织认为自身无法承担诉讼费用。因此，近几年提起公益诉讼的环保组织始终是少数的几家，其他组织爱莫能助[10]。中华环保联合会的企业会员很多是被曝光的污染大户，使其公益性质遭受质疑[11]。据统计，全国共有700多家社会组织符合《环境保护法》的规定，数量非常有限，且社会组织提起公益诉讼的案件数量占全部案件数量的比重过低[12]。地方政府也会施加压力，进行利弊权衡后社会组织更加不愿提起诉讼，严重丧失了主动性和积极性。2、行政机关一直以来，对于是否应该赋予行政机关原告资格存在较大争议。反对的观点主要是基于在行政权之外赋予行政机关起诉权会导致职权过度扩张，打破立法权、司法权、行政权之间的平衡还会助长行政机关慵懒的风气。但是不可否认的是，我国《民事诉讼法》最终肯定了行政机关的原告资格。对于行政机关而言，伴随着地方政府服务经济发展的潮流以及地方保护主义，不可避免地会对某些环境污染现象置若罔闻[13]。且针对行政机关提起公益诉讼，大多是代表国家环境利益而非社会公共利益，因此过度依赖行政机关维护公共利益是远远不够的。3、检察机关检察机关的环境民事公益诉讼原告资格是2017年《民事诉讼法》修法后规定的，检察机关的天然使命就是维护社会公益，其性质和天然优越性决定了其作为环境民事公益诉讼原告的正当性。面对社会组织力不从心的情况，检察机关的介入无疑为环境公益诉讼增添了活力。2018年全国法院共受理由检察机关提起的公益诉讼案件数量接近社会组织的2倍，更有一千余件刑事附带民事环境公益诉讼的案件，且有极低的败诉率[14]。但是，不可否认，检察机关作为公益诉讼原告也存在一定问题。检察机关作为公益诉讼的起诉人，会导致原被告双方地位不平等，不利于个人权利保护。如何处理好检察机关既是法律监督机关又是公益诉讼起诉人的双重身份也是一项重要问题[15]。我国目前司法实践中存在检察机关提起公益诉讼却带有保护个人私益的目的，如湖南望城县检察院诉湖南长沙坪塘水泥有限公司一案的最终目的是索求对公民个人的损害赔偿，并非保护环境公益，存在对公益诉讼目的地位不清的嫌疑。公权力一般不能介入个人私生活是一项重要的基本原则，因此对于公益诉讼而言，也理应社会自治优先。因此对于《民事诉讼法》中检察机关后顺位主体的规定是一项很好的制度创新。但是我认为其中30日的公告期的规定过长，应适当缩短。社会组织由于前述的种种原因，提起公益诉讼的积极性并不强，30日公告期的规定无非也是为了证明遵循了社会自治优先的原则。既然如此，出于对公共利益的最有考量，应当及时救济被损害的社会公益，30日会使污染得不到及时的救治，会使损害进一步扩大，基于环境污染的不可逆性，减少日后的救治成本，应该缩短公告期，及时救治环境公益。4、公民的互补性通过对于现有三类适格原告的分析不难发现，现有原告各有利弊。不可否认的是，现有制度对于公益诉讼原告的限制过于严格，不能最大程度保护环境公益。要在现有原告的基础上，进一步放宽对于原告资格的限制，将公民纳入到原告体系当中，构造多元互补的原告格局，不断完善我国的公益诉讼主体资格制度。（1）有利于实现对环境的预防性保护。相比于现有三类主体都是在具体的环境污染或破坏事件发生后才采取措施不同，公民对环境的监督是无时无刻的，因此公民可以在损害结果尚未发生之前遏制损害行为。无论是社会组织、有关机关还是检察院都无法做到时时刻刻的监督。（2）公民环境保护积极性更高损害行为通过环境这一媒介而最终作用到生活在该。。。
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